Le blog Droit administratif

Cet article est publié avec l'aimable concours de l'Association du Master 2 de Droit public approfondi de l'Université Paris II - Panthéon-Assas (AMDPA).

A propos de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), une seule certitude : nous sommes bien loin de la volonté simplificatrice qui animait la loi du 24 juillet 2006 (loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration). La création de l’obligation de quitter le territoire français voulait simplifier la procédure antérieure qui voyait succéder l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) au refus de séjour, souvent par voie postale, avec pour conséquence un faible pourcentage de reconduite effective.

Ainsi, l’obligation de quitter le territoire français, acte administratif individuel, devait venir régler la situation des personnes se voyant refuser une demande de titre de séjour, une demande de renouvellement de titre ou faisant l’objet d’un retrait dudit titre (article L. 511-1, I du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile). Pour ces personnes, l’administration a alors la faculté d’assortir le refus de titre (ou le refus de renouvellement ou le retrait) d’une mesure d’éloignement : l’obligation de quitter le territoire français, exécutoire dans un délai d’un mois. Toutefois, pour le cas des étrangers en situation irrégulière, c'est-à-dire ceux ne pouvant justifier être entrés régulièrement en France, ces derniers peuvent toujours faire l’objet d’un APRF (article L. 511-1, II du même code). Le contentieux des OQTF, à la différence de celui des APRF, ne peut qu’être traité collégialement par le juge administratif qui n’a que trois mois pour statuer (article L. 512-1 du même code).

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Ce billet fait suite à celui intitulé « Le droit au logement décent et indépendant (DALDI), premières ordonnances de référé... suspension ».

L’article L.300-1 du Code de la construction et de l’habitation (CCH), issu de la loi du 2007, prévoit que : « Le droit à un logement décent et indépendant (…) est garanti par l'Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'Etat, n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir ».

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Alors que les auditions de la commission Mazeaud sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d’immigration se poursuivent, il a été annoncé, à l’occasion de l’excellent colloque animé par Vincent Tchen et Emmanuelle Saulnier-Cassia à Versailles, que le Conseil d’Etat avait proposé au Gouvernement la suppression des conclusions du Commissaire du gouvernement dans les audiences collégiales se prononçant sur les décisions de séjour assorties d’OQTF.

Il s’agirait là, faute de mieux, du remède trouvé à l’engorgement des tribunaux administratifs depuis l’entrée en vigueur de la réforme des OQTF le 1er janvier 2007. Il est reproché à l’intervention du commissaire de créer un « entonnoir » dans le jugement de ces décisions puisque, pour chaque chambre, un seul commissaire est chargé de conclure sur les dossiers instruits par 3 ou 4 rapporteurs.

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Dans sa conférence de presse du 8 janvier 2008, le président de la République a confirmé qu’il avait demandé au ministre de l’Immigration, Brice Hortefeux, « d’avancer sur deux points extrêmement importants à (ses) yeux » :

- d’une part « d’aller jusqu’au bout d’une politique fondée sur des quotas » (voir la première partie du billet sur le venin de la sélection ethnique dans le corps de la Constitution) ;
- d’autre part, « de supprimer cette bizarrerie française, que, s’agissant du droit des étrangers, il y a deux ordres de juridiction, un public, un judiciaire - excusez du peu, avec des jurisprudences contradictoires ».

Il ne s’est, toutefois, pas prononcé sur l’ordre de juridiction qui aurait sa préférence mais fixe comme ultimatum au Constituant d’en choisir un. Car, pour unifier le contentieux des étrangers, ou plus précisément pour réunifier le contentieux de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière – puisque c’est en réalité de cela dont il est question – il apparaît nécessaire de réviser la Constitution et ce, quel que soit l’ordre au profit duquel l’unification se réalise.

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Avant même que la commission « Balladur » n’ait rendu son rapport, le ministre de l’Immigration avait annoncé, à l’ouverture du débat sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l’immigration, l’intégration et l’asile, le 18 septembre 2007, la mise en place d’une autre commission de « réflexion » sur les modifications constitutionnelles nécessaires pour « mener à bien la transformation de la politique française de l’immigration ».

Le premier objectif de cette autre révision constitutionnelle est de permettre de « définir des plafonds chiffrés d’immigration, à caractère normatif », c’est-à-dire des quotas « ethniques ». Le second est de réfléchir « à une unification de l’ensemble du contentieux des étrangers » afin de « confier à un seul ordre de juridiction le contentieux de l’ensemble du processus administratif d’admission au séjour ou d’éloignement des étrangers » (maintien en rétention administrative et en zone d’attente compris). Ce bloc de compétence serait, selon toute vraisemblance, confié à l’ordre juridictionnel administratif et même, paraît-il, à une juridiction administrative spécialisée.

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D’ici quelques jours le Conseil d’Etat devrait rendre un avis sur une question de droit posée par le tribunal administratif de Montpellier, en application de l’article L 113-1 du Code de la justice administrative, sur le point de savoir si les obligations de quitter le territoire français (OQTF), assortissant les décisions de séjour (refus ou retrait), doivent être fondées sur une motivation qui leur est propre.

De manière concomitante, le 16 octobre 2007, la Commission mixte paritaire devrait définitivement adopter – ou rejeter – certains amendements controversés du projet de loi relatif à l’immigration, l’intégration et l’asile (test ADN ; statistiques ethniques ; délai de recours devant la Commission de recours des réfugiés ; hébergement dans des dispositifs d’urgence des sans-papiers ; etc.). A n’en pas douter, la discussion entre députés et sénateurs ne devrait pas s’attarder sur l’examen de l’article 12 quater du projet de loi, issu d’un autre amendement « Mariani » (le n°49).

Adopté par l’Assemblée nationale le 19 septembre 2007, sans guère de débat (l’amendement n°49 n’a fait l’objet au Sénat que d’une légère modification rédactionnelle (amendement n°193, de J-P Courtois, J. Gautier et Demuynck)).

Et pourtant, comme le concède à demi-mots l’exposé des motifs de l’amendement, il n’a d’autre objet que de surmonter « l’interprétation de certains tribunaux administratifs » et, par voie de conséquence, de couper l’herbe sous le pied du Conseil d’Etat.

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Suite à la parution du billet de Monsieur Serge Slama intitulé : « la circulaire « Sarkozy » de régularisation du 13 juin 2006, une directive « Crédit foncier de France » ? », Monsieur Jean-Christophe Truilhé, commissaire du Gouvernement près la 2e chambre du Tribunal administratif de Toulouse, nous a signalé un jugement de la chambre à laquelle il appartient en date du 18 septembre 2007 adoptant une position contraire à celle de la 5e chambre de la même juridiction.

Monsieur Truilhé nous ayant très aimablement autorisé à publier ses conclusions, jusqu'à aujourd'hui inédites, nous les reproduisons in extenso ci-dessous suivies de la décision.

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Quel est le statut de la circulaire de régularisation de parents « sans-papiers » d’enfants scolarisés du 13 juin 2006 (circulaire n° NOR INTK0600058C du 13 juin 2006 du ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire relative aux mesures à prendre à l’endroit de ressortissants étrangers dont le séjour en France est irrégulier et dont au moins un enfant est scolarisé depuis septembre 2005, publiée au BOMI n° 2006-6 du 15 janvier 2007) ?

A cette question controversée, le Tribunal administratif de Toulouse a, par jugement du 4 juillet 2007, apporté une réponse originale en considérant qu’il s’agit d’une « directive » de type « Crédit foncier de France » (CE Sect. 11 décembre 1970, Crédit Foncier de France c/ Demoiselle Gaupillat et Dame Ader, aux Grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2005, n°87), comme l’avait suggéré le professeur Rolin.

Selon cette interprétation, en définissant les critères devant permettre de procéder à l’examen de la situation des étrangers ayant alors sollicité leur régularisation, le ministre aurait fixé aux préfets « des orientations générales », s’inscrivant dans le cadre des dispositions de l’article L. 313-11, 7° du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), en vue de « diriger » leur pouvoir de régularisation. Ceci leur laisse toutefois la possibilité d’y déroger soit « en raison de la particularité d’une situation », soit « en raison de considérations d’intérêt général ». En outre, en dépit de son absence de caractère réglementaire, les requérants étrangers peuvent utilement se prévaloir des directives fixées par la circulaire devant la juridiction.

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