Amoindri par les arrêts de la CEDH Kress c./ France du 7 juin 2001 et Martinie du 12 avril 2006, le rôle du rapporteur public a été renouvelé par le décret susmentionné du 7 janvier 2009, notamment par les dispositions de l’article 2 de ce texte, applicables à titre expérimental dans certaines juridictions. Enfin, l’actuel amendement en lecture au Sénat dans le cadre de l’examen de la proposition de loi dit de simplification et amélioration de la qualité du droit est-il de nature à porter atteinte au rôle du rapporteur public ?

Les arrêts Kress et Martinie ont dans un premier temps mis un coup d’arrêt à la présence des commissaires du gouvernement au délibéré dans les juridictions de première instance et en cour administrative d’appel. Cette présence (« participation » ou simple « présence » ?) avait pour mérite d’associer ce magistrat aux réflexions menées au cours du délibéré, qui prolongent celles qui sont menées lors des « séances d’instruction ».

La CEDH a toutefois considéré que la présence du commissaire au délibéré méconnaissait les exigences du procès équitable posé par l’article 6 § 1 de la convention européenne, pour les motifs suivants : (points 85, 86, 87) :

« 85. De l’avis de la Cour, l’avantage pour la formation de jugement de cette assistance purement technique est à mettre en balance avec l’intérêt supérieur du justiciable, qui doit avoir la garantie que le commissaire du gouvernement ne puisse pas, par sa présence, exercer une certaine influence sur l’issue du délibéré. Tel n’est pas le cas dans le système français actuel.
86. La Cour se trouve confortée dans cette approche par le fait qu’à la CJCE, l’avocat général, dont l’institution s’est étroitement inspirée de celle du commissaire du gouvernement, n’assiste pas aux délibérés, en vertu de l’article 27 du règlement de la CJCE.
87. En conclusion, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention, du fait de la participation du commissaire du gouvernement au délibéré de la formation de jugement ».


La CEDH exprime ainsi une « théorie des apparences » en fonction du ressenti du requérant (point 81) : ce dernier peut avoir l’impression, à l’issue de l’audience, que le commissaire est son « allié » ou son « adversaire » en fonction de la teneur de ses conclusions et, dès lors, sa présence au délibéré est regardée comme portant atteinte à l’égalité des armes et au respect du contradictoire. La présence du commissaire du gouvernement, dernière autorité à s’être exprimée lors de l’audience, est ainsi considérée comme violant l’article 6 de la convention.

En vertu d’un décret du 1er août 2006, le commissaire du gouvernement ne prend dès lors plus part au délibéré dans les tribunaux et les cours et prend connaissance du résultat de ce dernier, sans connaître le raisonnement qui a été suivi si le délibéré s’écarte de ses conclusions. Pour autant, ce même raisonnement peut être rappelé lors d’une séance d’instruction postérieure, où des affaires posant des questions similaires sont évoquées.

Le désavantage de cette nouvelle organisation est peut être plus marqué en cour où, lors de la séance d’instruction, le rapporteur public n’a pas encore vu le dossier. Dès lors, le seul moment où le rapporteur public peut faire valoir son point de vue est celui de l’audience !

L’article R. 711-3 du code de justice administrative, issu du décret du 7 janvier 2009, applicable à compter du 1er février, introduit toutefois une innovation fort importante dans le déroulement de l’audience qui donne un sens nouveau au rôle du rapporteur public ; ce « rôle nouveau » est encore accentué par les dispositions à caractère expérimental applicables dans certaines juridictions.

Aux termes de cet article : « Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne ».

Le sens des conclusions est généralement mis en ligne deux jours avant l’audience (ex : mise en ligne le vendredi pour une audience tenue le mardi) ; l’indication du « sens » implique non seulement l’indication « rejet » ou « annulation » s’il s’agit d’un recours en annulation, mais également l’indication du ou des moyens susceptibles de fonder la décision d’annulation. C’est donc un moyen pour les parties de préparer utilement l’audience à venir en se centrant sur le ou les moyens indiqués par le rapporteur public et en relançant le débat sur ces moyens.

L’effet utile de la mise en ligne du sens des conclusions se trouve amplifié par l’application de l’article 2 du décret du 7 janvier 2009 dans certaines juridictions désignées : le rapporteur public prend la parole après la présentation de l’affaire par le rapporteur et les avocats interviennent dès lors après avoir écouté le rapporteur public : le sens des conclusions se trouve alors éclairé par l’exposé du litige et les avocats peuvent alors « rebondir » sur ce qui vient d’être dit et annoncer, le cas échéant, une note en délibéré… Ils peuvent apporter en quelques mots un éclairage différent sur l’affaire.

Dans ces conditions, par son intervention, le rapporteur public, qui, dans de nombreuses affaires, exprime la position qui s’est dégagée lors de la séance d’instruction, prolonge le débat alors même que l’instruction est close.

La proposition de loi dite de simplification et amélioration de la qualité du droit en première lecture au Sénat fait actuellement l’objet d’un projet d’amendement tendant à ce que le président de la formation de jugement puisse dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d’exposer à l’audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger.

Un tel amendement suscite l’opposition des syndicats de magistrats et, notamment, l’opposition du SJA, syndicat majoritaire.

Sur le principe une telle opposition se conçoit : dès lors qu’une affaire est inscrite à l’audience et qu’elle met en jeu l’application de la loi, il y a lieu à ce que le rapporteur public s’exprime.

Il faut toutefois se rendre à l’évidence : les chambres à trois rapporteurs deviennent la « norme » et, bien souvent, un magistrat inscrit des dossiers en nombre : permis de conduire par exemple. Le rapporteur public est alors submergé de dossiers, à étudier dans un temps très court : à peine dix jours, dès lors que la séance d’instruction, qui est le seul moment où le rapporteur public est associé à la formation de jugement, a lieu au moins deux jours avant l’audience. Certains dossiers, soit parce qu’ils sont très simples, soit parce qu’ils sont « vides » (peu de moyens, rien n’est établi, ou alors l’illégalité est flagrante, ça arrive !), ne méritent pas, à mon sens, de passer par les « mains » du rapporteur public, qui ne va apporter que très peu de « valeur ajoutée ». Je pense par exemple aux affaires de permis de conduire, où on retrouve toujours les mêmes moyens (défaut de réalité de l’infraction et défaut d’information préalable du contrevenant) et où tout a été tranché par le Conseil d'État. S’il s’agit pour le rapporteur public de vérifier que la case « oui » a été cochée sur le PV de contravention pour en déduire que l’information préalable a été délivrée au contrevenant au sens du code de la route, ce n’est vraiment pas la peine de dédoubler le travail !

Il faudrait, pour que la dispense de conclusions ne porte pas atteinte aux garanties dont chaque justiciable doit bénéficier, qu’elle soit décidée à l’issue d’un examen conjoint de la ou des requêtes concernées, par le rapporteur, le rapporteur public et le président de chambre au moment où le rapporteur propose l’inscription de l’affaire au rôle de l’audience. Cette dispense devrait notamment, si elle est adoptée, permettre aux rapporteurs publics de se consacrer réellement aux dossiers qui posent des questions complexes, tant il est vrai que dans certaines chambres (à trois rapporteurs), le travail actuel du rapporteur public s’apparente parfois à de « l'abattage » !

Conclusion


Le travail du rapporteur public est un maillon essentiel du travail de la juridiction administrative, car ce magistrat apporte à la collégialité un éclairage précieux, tant au moment de la séance d’instruction, par ses observations, qu’au moment de l’audience, par le prononcé de ses conclusions. Il convient que les avocats prennent toute conscience de l’enjeu que représentent les modifications du calendrier de l’audience tel que rappelées précédemment, qui tendent à une meilleure efficacité des prises de parole à l’audience pour, au bout du compte, mieux juger chaque affaire.

Mis à jour le 20 novembre 2010